Propuesta de la Contraloría

Nueva
institucionalidad
para el agro

Para adelantar la tarea, el Congreso no podría darle plenas facultades al gobierno, pues este caería en la tentación de usarlas para solucionar el déficit fiscal, mediante el adelgazamiento institucional.

Modelo, política e institucionalidad agropecuaria y rural es el título del libro recientemente lanzado por la Contraloría General de la República, en el cual se hace un examen a la institucionalidad sectorial, y se presenta, a manera de esbozo, una propuesta de ajuste en este campo. Se propone la creación del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, en remplazo del Fondo de Desarrollo Rural Integrado, DRI, y de los institutos de pesca y adecuación de tierras, Impa e Inat. La nueva “institucionalidad”, a juicio de Carlos Ossa Escobar, contralor general, “estaría basada en los principios de competitividad, equidad, especialización, participación y concertación, sostenibilidad ambiental, visión sistémica, adecuada delimitación de competencias, descentralización, gobernabilidad local y planeación participativa”. Avicultores recoge apartes del capítulo La ingeniería de la estructura organizacional del sector:

Se precisa de una readecuación institucional, que diferencie, en principio, dos tipos de organizaciones en función del apoyo que demanda la bimodalidad de la estructura agraria y el desarrollo rural campesino.

Por una parte, se deben definir unas normas y procedimientos que procuren fortalecer la iniciativa de los agentes agroempresariales, dentro de la relación Estado-sec­tor privado, en la consolidación de las actividades productivas subsectoriales en torno a las alianzas estratégicas como soporte institucional de las "cadenas productivas". De hecho, las organizaciones empresariales y gremiales de los productores asumen el carácter de ejecutores de políticas públicas, en la perspectiva de potenciar el desarro­llo agroproductivo del país bajo principios de eficiencia y de competitividad. El Estado, a través del Ministerio de Agricultura, y la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, como organización gremial de segundo grado, serán los responsables del diseño, el control, el seguimiento y la evaluación de la política de ejecución (...).

Por otra parte, se debe garantizar desde el Estado el fortalecimiento institucional al desarrollo y a la consolidación del subsector de la economía campesina, así como al desarrollo socioeconómico de la población rural, a través de un sistema de soporte institucional conformado por las entidades públicas y las organizaciones sociales de los pequeños productores y campesinos (asociaciones, cooperativas, sindicatos agra­rios, etc.), en la perspectiva de potenciar un desarrollo rural concertado y mediado por principios de focalización, equidad y sostenibilidad (…).

Es de resaltar que el peor error que se podría cometer en la conformación o ajuste de la nueva institucionalidad sería que el Congreso diera plenas facultades al gobier­no para hacerlo, puesto que, como ha venido sucediendo, el criterio asumido ha sido el del adelgazamiento institucional para solucionar el déficit fiscal y no para redireccionar la institucionalidad (…).

Estructura institucional propuesta

La propuesta de ajuste institucional debe estar orientada, en principio, a garantizar una estructura organizacional que permita que los beneficios de las políticas públicas, con la ejecución de sus diferentes instrumentos y programas, lleguen efectivamente a los agentes rurales en con­diciones de equidad y se concreten en soluciones estratégicas y coherentes con la naturaleza de los problemas que afectan al sector agropecuario y rural colombiano. En tal sentido, la propuesta debe procurar:

- La readecuación de las organizaciones (entidades públicas y privadas) a la heterogeneidad y multifuncionalidad del sector agropecuario y rural en el actual escenario de libre mercado (…).

- La simplificación de la actual estructura de los sistemas operacionales a través de los cuales fluyen los distintos instrumentos y programas de la política agropecuaria.

- El fortalecimiento institucional en los niveles regionales o departamentales, expresado en la presencia de agencias o instancias institucionales responsables del con­trol, seguimiento y evaluación de la aplicación de los diferentes instrumentos y programas de las políticas sectoriales.

En consideración de lo anterior, se propone inicialmente la creación y la conformación de dos tipos de organizaciones para el sector agropecuario y rural: las de demanda y las de oferta de la política pública.

Las primeras integran y son representativas de las diferentes tipologías de los agentes rurales, potencialmente beneficiarios y demandantes de las políticas agropecuarias (organizaciones agroempresariales, gremios, asociaciones de productores, sindicatos agrarios, organizaciones campesinas y de las comunidades rurales). Se debe tener presente que todas las organizaciones beneficiarias de las políticas públicas son de carácter privado.

Las segundas incluyen dos niveles de organizaciones: el conformado por aquellas ins­tancias del Estado responsables de la formulación, coordinación, control y seguimiento de la política pública; y las consideradas como ejecutoras de la política pública, las cuales concretan sus funciones dentro de los denominados sistemas operativos.

(…) la presente propuesta, desde el nivel de las organizaciones, está encaminada a fortalecer dos ámbitos de la ejecución de la política pública. El primero es el de hacer viable la operación de los cinco sistemas funcionales de apoyo al desa­rrollo del sector agropecuario y rural, mediante su simplificación y el establecimiento de una coordinación, desde el nivel central, que asegure la oferta clara, los procedimientos transparentes de acceso a los instrumentos de política y programas y a las entidades encargadas de ofrecerlos, para lo cual se deben diseñar e implementar estrategias de capacitación y difusión de éstos a los agentes rurales potencialmente beneficiarios. El segundo tiene que ver con la concreción de la oferta de la política pública y de sus instrumentos en los niveles territoriales, mediante el establecimien­to y el funcionamiento de unas Gerencias Regionales de Políticas Agropecuarias, en­cargadas de coordinar la aplicación, la instrumentación, el control, el seguimiento y la evaluación de la política pública y de sus diferentes programas.

Las Gerencias Regionales serán dependientes del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, estarán bajo su coordinación y cumplirán dos funciones principales:

- Planificar, coordinar y orientar las agendas regionales de desarrollo, como instrumento para concentrar la iniciativa e intereses de los agentes rurales alrededor de los planes, programas y proyectos de desarrollo sectorial en las regiones (…).

Por otro lado, la creación de las Gerencias Regionales de Políticas Agropecuarias no supone un incremento en la actual planta de funcionarios públicos destacados en el sector agropecuario y rural, sino que, por el contrario, se permite su redistribución y  el aprovechamiento óptimo tanto de la capacidad técnica del recurso humano como de la infraestructura física existente y subutilizada (de investigación, de producción, de almacenamiento, de agroindustria y comercialización, etc.), de apoyo al desarrollo del sector (…).

El esquema propuesto enfatiza la necesidad de fortalecer las entidades de coordinación y de ejecución, de las políticas agropecuarias e instrumentos, en los ámbitos local y regional, definiendo tres niveles de organizaciones: las privadas, representadas por las organizaciones y los gremios de los productores que eventualmente serán demandantes y ejecutores de políticas públicas, en la medida en que sus programas y proyectos de desarrollo estén definidos y concertados en las agendas regionales; las públicas, conformadas por las Umata y el Instituto de Desarrollo Rural, como enti­dades propiamente ofertantes y ejecutoras de la política agropecuaria y rural, cuyos programas estarán inscritos y definidos en el seno de las agendas regionales de desa­rrollo; dentro de esta categoría también se ubican las Secretarías Departamentales de Agricultura y las Gerencias Regionales de Políticas Agropecuarias, como instancias de planificación, coordinación y control de la ejecución de las políticas agropecuarias; y las mixtas, representadas por la neoinstitucionalidad de los fondos ganaderos de­partamentales, como ejecutores  de programas y proyectos de fomento, y por las alianzas estratégicas entre agentes rurales e industriales, en torno al desarrollo y el fortaleci­miento de las cadenas productivas.

En el nivel nacional, y de naturaleza pública, se mantiene el Ministerio de Agricultu­ra, como ente responsable de la formulación, la coordinación y el seguimiento de las políticas agropecuarias, en concertación con los demás ministerios, Dane y DNP, y con base en las determinaciones de las agendas regionales (…) se considera, así mismo, la creación del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, con carácter descentralizado, como nuevo ente que concentrará y ejecutará los dis­tintos programas e instrumentos de política pública en torno al desarrollo del terri­torio rural, en sus ámbitos productivo y social. En tal sentido, este instituto recogerá los programas que han venido ejecutando, de manera dispersa, entidades  como el Incora, DRI, Inpa e Inat, y estas desaparecerán por sustracción de materia. Pero, de igual manera, el instituto sería ejecutor de otros programas de desarrollo social, como vivienda rural, apoyo a la microempresa rural, capacitación para la orga­nización y el desarrollo empresarial, generación de empleo, modernización v diver­sificación productiva, entre otros (...).

El sistema de crédito y financiamiento operará bajo la coordinación y responsabilidad del Fondo de Financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, y como tal, debe procurar que el sistema financiero, incluido el Banco Agrario, provea efectivamente  el crédito a los productores, especialmente a los pequeños (…).

El sistema de agroindustria y comercialización sólo será viable en la medida en que los productores se organicen en torno a los procesos de transformación primaria in situ y logren la inserción de su producción al mercado. Ello permite la generación de valor agregado, haciéndose rentable el proceso productivo, pero, además, introduce un cambio en la práctica tradicional productiva de los campesinos, y es la de “vender para producir". Es decir, el proyecto productivo se estructura a partir de la demanda de un mercado preestablecido. Lo anterior requiere de:

a. Un apoyo efectivo a los procesos de organización y capacitación agroempresarial (…) Para ello sirve, y esa es la función que debe cumplir, un instrumento adscrito hoy al Ministerio de Agricultura y que debe ser ejecutado por el Instituto de Desarrollo Rural y Reforma Agraria propuesto: el Fondo de Organi­zación y Capacitación Campesina, Capacitar.

b. Un Fondo Financiero para el desarrollo agroempresarial de los pequeños productores, que asegure la financiación de la preinversión (estudios de factibilidad)  y la coinversión en los proyectos o empresas de agroindustria y comercialización,  al lado de los aportes de los productores asociados (…) Para ello se deben posibilitar los aportes de materia prima (producción) de los pequeños productores, así como una línea especial de crédito asociativo desde Finagro, o un IFI rural, para asegurar la cofinanciación de estos en el proyecto agroempresarial (…).

El sistema de desarrollo tecnológico y de protección sanitaria propenderá por un desarrollo productivo competitivo, rentable y sostenible, mediante la garantía de una oferta tecnológica apropiada y la ejecución efectiva del proceso de transferencia de tecnología y de asistencia técnica a los pequeños productores (…)

Desde el punto de vista de la agricultura comercial, la investigación por producto, en torno a las cadenas productivas, procurará generar soluciones en aquellos "eslabones débiles" del proceso integral productivo que limitan su rentabilidad y competitividad (…)

Relacionado con la financiación de la investigación, la de la agricultura comercial sería asumida principalmente con los recursos de los fondos parafiscales, a través de los cuales se podrían apalancar aportes del Presupuesto Nacional, en una relación de 3/1 o 2/1, dependiendo del subsector específico; es decir, para un sector relativamente sólido, como el ganadero o el palmero, por ejemplo, por cada $3 de sus aportes parafiscales para invertir en la investigación y desarrollo tecnológico, el Estado po­dría aportar $1. La investigación de la economía campesina, incluidos los procesos de ajuste y validación de tecnología, sería asumida, en una fase de transición, directamente por el Estado, a través de los recursos del Sintap-Pronatta, ejecutados hoy por el Ministerio de Agricultura, pero que deben ser operados por el ICA (…).

Finalmente, el sistema de investigación y desarrollo tecnológico debería centrar su oferta investigativa en Colciencias, mediante la estructuración y conformación de "bancos de proyectos”, a los cuales acceden los proponentes-ejecutores con proyectos previamente concertados y avalados en las agendas regionales. La coordinación del sistema estaría a cargo del ICA, rescatando las funciones que para tales fines le asignó la ley (…).