DERECHOS HUMANOS

 

 

 

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

DE LOS ADMINISTRADORES EN EL SECTOR FINANCIERO

 

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C-  LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA:

Constituye el tema central de la presente ponencia, aunque referida en particular a la que se deriva de las instituciones financieras y de sus administradores.

 

Se llama responsabilidad administrativa a aquella que surge de la comisión de una contravención administrativa y que es exigible por una entidad estatal dada (de orden administrativo), la cual ejerce funciones de inspección, vigilancia y control dentro de un sector de la economía también determinado (el de las sociedades comerciales, el de las instituciones financieras, el de las cooperativas, el de las cajas de subsidio familiar, el de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, etc). Como se explica más adelante, dicha responsabilidad generalmente es objetiva, pero eventualmente puede ser de carácter subjetivo.  

 

También es administrativa la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, por los perjuicios que cause a una persona determinada.  Esta última puede ser de carácter subjetivo (cuando se trata de analizar la conducta de los agentes o servidores públicos) u objetivo (de la entidad estatal respectiva, en caso de falla en el servicio; o de la comisión de un error judicial; o por la privación injusta de la libertad; o de responsabilidad por riesgo en el ejercicio de actividades peligrosas). 

 

En el sector financiero, la responsabilidad administrativa es exigible, en primer lugar, de las entidades vigiladas (que son personas jurídicas) por la Superintendencia Bancaria, creada por la Ley 45 de 1923 como un organismo administrativo especializado en el control y vigilancia en materias crediticia y bancaria. Así mismo, esa responsabilidad puede ser personal y exigible de sus respectivos administradores. En tal virtud, dicha Superintendencia ejerce especiales funciones o facultades punitivas, como consecuencia de las cuales aplica sanciones administrativas (en general, de tipo pecuniario, pero que también pueden consistir en el cierre definitivo de la entidad o en la remoción de sus administradores, entre otras). 

 

D-  CONCURRENCIA DE RESPONSABILIDADES: 

 


 

Las tres clases de responsabilidades mencionadas son acumulables. Es decir, que una misma persona, al cometer una sola conducta antijurídica o contraria a Derecho, pueda eventual y simultáneamente responder desde el punto de vista civil, penal y administrativo. También se puede dar el caso de que solamente responda civil y penalmente (cuando deba resarcir un daño ocasionado por una conducta tipificada en la ley como delito); o civil y administrativamente (cuando la conducta que causa un perjuicio no es constitutiva de delito pero sí de falta o contravención administrativa); o penal y administrativamente (cuando no hay lugar a resarcir daño alguno, pero la conducta es simultáneamente constitutiva de delito y de contravención administrativa).  

 

El hecho de que las mencionadas responsabilidades puedan ser concurrentes es una consecuencia de su diferente naturaleza jurídica, autonomía e independencia, toda vez que si tuvieran un mismo carácter (civil, o penal, o administrativo), de un mismo hecho constitutivo de la infracción, no se podría derivar simultáneamente varias responsabilidades sin violar el principio del “non bis in idem” (“nadie podrá ser sancionado dos veces por un mismo hecho”), el cual resulta ser plenamente aplicable al campo de las contravenciones administrativas por hacer parte del Derecho sancionatorio o punitivo.     

 

A continuación, me referiré específicamente a las contravenciones administrativas en el sector financiero y a la naturaleza de la responsabilidad administrativa de las entidades que la conforman y de sus administradores (analizando si es objetiva o subjetiva).  

 

III-  LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR FINANCIERO:  

 

A-  LAS SANCIONES APLICABLES A LAS CONTRAVENCIONES ADMINISTRATIVAS DE CARÁCTER FINANCIERO: 

 

Como ya lo había referido, la Superintendencia Bancaria fue creada por el art. 19 de la Ley 45 de 1923, subrogado por el art. 10 de la Ley 57 de 1931, sin personería jurídica, como un organismo con poder de policía administrativa financiera sobre los bancos y demás instituciones crediticias, esto es, de inspección y vigilancia sobre ellos, integrante de la Nación, a través del cual el Presidente de la República ejerce las funciones constitucionales que le confiere la Constitución Política en su art. 189, num. 24. Posteriormente, otras normas le han dado funciones de inspección y vigi­lancia sobre los intermediarios financieros y otras entidades. 

Por ello, están sometidos a su control el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, el Banco de la República, los bancos comerciales, las corporaciones financieras; los almacenes generales de depósito, las corporaciones de ahorro y vivienda, las sociedades fiduciarias, las compañías de financiamiento comer­cial, las compañías de seguros y reaseguros y las sociedades de capitalización, entre otros. 

 

Para ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control, la Superintendencia expide actos administrativos de carácter general y particular. MANUEL OSPINA[32] clasifica las funciones de la Superintenden­cia en actos de concesión y permiso, de disposición, de certificación, de control y de punición. Para los efectos del presente estudio, interesan solamente las últimas funciones. 

El mismo autor[33] explica que las sanciones que puede aplicar la Superintendencia Bancaria son económicas unas y administrativas otras (aunque en mi concepto todas tienen carácter administrativo), según las contravenciones administrativas en que pueden incurrir las entidades vigiladas y sus administradores. Las económicas consisten en multas, que unas veces se aplican a las entidades vigiladas, otras a sus directivos o administradores y otras a terceros o administrados, según la clase de infracción cometida. Las demás sanciones, no comportan el pago de suma de dinero alguna. Veamos a continuación cada una de las mencionadas sanciones.  

 

1º)  Sanciones administrativas aplicables a las entidades vigiladas:  

La Ley 45 de 1923, la Ley 16 de 1936, el Decreto-Ley 329 de 1938, la Ley 90 de 1948, la Ley 55 de 1959, la Ley 21 de 1963, el Decreto 3307 de 1963, el Decreto 2324 de 1965, el De­creto 937 de 1972, la Ley 5ª de 1973, el Decreto 125 de 1976 y el Decreto 2388 de 1976, entre otras normas jurídicas, habían autorizado al Superintendente Bancario para imponer esas sanciones a las entidades vigiladas. Sobre el mismo particular, el Estatuto Orgánico del Sector Financiero, ordenó en el art. 211: 

 

Sanciones administrativas. 1. Régimen general. Cuando el Superintendente bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores.  Estas sumas de ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.

 

 “Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 208 del presente estatuto. 

 

“2.  Disposiciones relativas a las sociedades administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía. (...).

 

“3. Disposiciones relativas a la prevención de conductas delictivas. (...)”. 

 

En general, a las entidades vigiladas, el Superintendente  Bancario puede imponer sanciones pecuniarias por los siguientes conceptos: Violación de cualquier norma cuando su transgresión no tenga señalada otra sanción en la ley bancaria; por defecto o exceso en el encaje; por no entregar los informes solicitados por el Superintendente, o por dejar de cumplir una orden suya; por otorgar préstamos con garantía de sus propias acciones u otorgarlos para comprar acciones del establecimiento, y otorgar préstamos ma­yores de cierta suma a sus empleados sin autorización de su Junta Directiva; por no cumplir con las normas de contabilidad fijadas por el Superintendente­; por emplear la palabra "ahorro" en sus negocios o avisos, o recibirlos sin autorización de la Superintendencia Bancaria; por presentar exceso o defecto en las inversiones forzosas; por no tener el margen de solvencia requerido; por realizar prácticas comerciales restrictivas; y por utilizar los ahorros en la adquisición del control de otra empresa, entre otras infracciones. 

 

A las entidades vigiladas, la Superintendencia Bancaria puede también aplicarles dos medidas administrativas, si resultan insuficientes las sanciones de contenido económico: La llamada vigilancia especial, si las condiciones de la entidad financiera presenta síntomas de inestabilidad, que es propiamente una medida de control y no exactamente de sanción; y en casos de especial gravedad, les aplica la intervención o toma de posesión (que es la más grave, con fines de administración o de liquidación). 

 

Aunque para un gran sector de la doctrina no lo es, en mi concepto la toma de posesión es una sanción que produce el relevo en la administración de la entidad vigilada, la cual asume la Superintenden­cia con carácter transitorio, a efectos de sanear la situación deficiente que exista en el manejo de los negocios y haberes.  Dicha intervención puede terminar con la devolución de la administración a los accionistas, ó con la liquidación administrativa de la entidad que es una medida extrema. Para que se produzca la toma de posesión se requiere que se de alguna de las causales previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, (art. 114), tales como, la suspensión en el pago corriente de sus obligaciones; o la reducción del capital social a menos del mínimo exigido en la ley. 

 

Existe otra medida extrema aplicable a las entidades vigiladas, la nacionalización, creada por el decreto 2920 de 1982, que corresponde apli­car al Presidente de la República, con el previo concepto del Superintendente Bancario (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, arts. 313 y ss.). 

 

2º)  Sanciones administrativas aplicables a los administradores y revisores fiscales:  

 

A su turno, la Ley 45 de 1923, la Ley 57 de 1931, la Ley 5ª de 1947, el Decreto 975 de 1950, el Decreto 3233 de 1965, el Código de Comercio (arts. 57, 58, 216 y 217), entre otras normas jurídicas, y el Estatuto Orgánico del Sector Financiero, han autorizado al Superintendente Bancario para sancio­nar a los directores y revisores fiscales de las entidades financieras. 

 

A los administradores financieros y revisores fiscales de las entidades vi­giladas, la Superintendencia les puede imponer multas cuando, entre otras conductas, autoricen o ejecuten actos violatorios de la ley, a menos que la violación esté expresamente sancio­nada en la ley bancaria; presenten un balance falso o disimulen con documentos fraudulentos la real situación de la entidad; alteren la in­tegridad de los libros de comercio en sus asientos, dejando espacios en blanco, haciendo raspaduras o correcciones; cuando no rindan o demo­ren los informes solicitados por el Superintendente.  Por su parte, a los miembros de la Junta Directiva de una entidad, puede sancionarlos cuando pertenezcan a otras juntas de entida­des de crédito (excepto el Banco de la República); y a los revisores fiscales, cuando no cumplan con sus funciones o lo hagan con negligencia o violando la reserva, o no presenten a la Asam­blea el balance de cada ejercicio.

 

En cuanto a las sanciones administrativas aplicables a los administradores de las instituciones financieras, según lo dispuesto en la Ley 45 de 1923, art. 91, ellas consistían en la destitución y la inhabilidad para el ejercicio del cargo durante un año, si enajenaran o empeñaran sus acciones, pues se consagró la obligación de ser accionistas de la institución, salvo del Gerente del Ban­co de la República ; y, según el Decreto 3233 de 1965, art. 5º, en la remoción del direc­tor, revisor fiscal u otro funcionario cuando ejecutaran o autorizaran actos contrarios a los estatutos de la respectiva entidad. Para los reviso­res fiscales incumplidos o negligentes, el Código de Comercio, en los arts. 216 y 217, prevé multas, suspensión del cargo e inhabilidad definitiva en caso de reincidencia. 

 

Sobre el particular, el Estatuto Orgánico del Sector Financiero, art. 209 expresa: 

 

Sanciones administrativas.  Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del superintendente bancario, autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de un millón de pesos ($1.000.000) a favor del tesoro nacional.  El superintendente bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE. 

 

“Las multas previstas en este artículo, podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 208 del presente estatuto. 

 

“PAR.-  Adicionado L. 365/97, art. 21. (...)”.   

 

 

 

 

 

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