Ponencia presentada por María Carolina Rodríguez en el panel organizado por el Colegio de Abogados de la Universidad Católica, el 14 de agosto de 1996.

LA PRETENDIDA REFORMA AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN 

SUMARIO: I- REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991. II- REFORMA A LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN: A- METODOLOGÍA .B- CONSIDERACIONES PREVIAS. C- ANTECEDENTES. D- PROPUESTA DEL GOBIERNO NACIONAL. E- CONCLUSIONES.

                 I-  REFORMA DE LA CONSTITUCION DE 1991

         1)  La crisis política que vive el país ha desembocado en el comienzo de un proceso constituyente, cuando aún han transcurrido escasos 5 años de haber sido promulgada la Constitución de 1991. Ello ha dado lugar a la presentación de algunos proyectos de actos legislativos reformatorios de la Constitución de iniciativa congresional.  Así mismo, el Gobierno Nacional anunció la presentación de un extenso proyecto por el cual se propone reformar 48 artículos de la Carta, el cual fue presentado en la tarde de ayer al Congreso de la República.

         2)  Importancia y oportunidad de una reforma: 

         Constituye la "pregunta del millón" por esta época, la cual ha suscitado una gran controversia y que se han apresurado a responder constitucionalistas, políticos, académicos, docentes, magistrados, periodistas y, en general, los ciudadanos, incluso en forma anticipada a la presentación formal de los proyectos ante el Congreso (como sucede ahora en el país: Los debates públicos se inician prácticamente antes de que se produzcan los hechos generadores de la noticia).

         La innumerable cantidad de personajes de la vida nacional que han sido interrogados al respecto, a pesar de sus disímiles opiniones sobre los aspectos concretos de la reforma, sí han coincidido en que ésta es inoportuna.  Tal vez les asista razón, si se tiene en cuenta que han transcurrido pocos años desde que se promulgó la Constitución y que no ha concluido aun el proceso de decantación de las figuras e instituciones nuevas y novedosas que consagró.  Lo anterior, sumado a que los sectores que propenden por una reforma a la Carta, entre ellos el Gobierno, han presentado sus proyectos con el objeto de superar la crisis política e institucional por la que atraviesa el país.  Al respecto, me hago una reflexión y la comparto con ustedes: Si la crisis puede atribuirse directa y únicamente a la Constitución de 1991, entonces solo en ese evento será bienvenida una reforma.        

         3)  Ahora bien, en el paquete de proyectos de reforma presentados al Congreso se destacan las siguientes propuestas: 

• Se pretende consagrar nuevamente la extradición;                  

• Eliminación de la Vicepresidencia; 

• Reforma a la Fiscalía (limitar su labor a la función instructiva y supeditarla al Ejecutivo. Elección popular del fiscal); 

• Eliminar la segunda vuelta electoral; 

• Unificación del calendario electoral (de Presidente, congresistas, diputados, concejales, alcaldes y gobernadores); 

• Cambio de circunscripción para la elección de senadores (de la nacional a la departamental); 

• Consagración del voto obligatorio (más bien de incentivos que sirvan de terapia contra la abstención electoral, tales como acceso preferencial a universidades o rebaja de impuestos); 

• Financiación de las campañas políticas por parte del Estado (creación de fondos permanentes en los niveles nacional y regional);

• Fortalecimiento de asambleas y concejos (a efectos de ejercer un mejor y eficaz control político -moción de censura-); 

• Establecimiento de cuotas fijas para la mujer en la dirección de partidos y movimientos políticos;

• Prolongación de los períodos de los alcaldes y gobernadores (a 4 años y unificación con el presidencial);

• Supresión de las restricciones en cuanto a la vigencia de los estados de excepción y limitación del control de constitucionalidad a los aspectos puramente formales (se excluye la motivación de los decretos que los declaran);

• El veedor del tesoro tendrá funciones disciplinarias, estará adscrito a la organización electoral y evitará la desviación de dineros públicos a las campañas políticas;

• Las campañas políticas serán más cortas (se reducirán a 3 meses);

• Apertura en los partidos (los candidatos de los partidos políticos deberán ser elegidos por consulta interna); 

• Atribuir a las Fuerzas Militares funciones de policía judicial (allanamientos, etc.);

• Establecer "teatros de guerra" en las zonas fronterizas (con el fin de defender la soberanía y combatir la guerrilla); y

• Dar rango constitucional a la persecución de los bienes del narcotráfico (mecanismos para la extinción del dominio sobre los mismos).

Por considerarlo como un tema muy relevante desde el punto de vista jurídico, así como al apremio del tiempo, a continuación dedicaré mi análisis a una sola de las propuestas presentadas al Congreso, en relación con los estados de excepción, esto es, de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica.

              II-  REFORMA A LOS ESTADOS DE EXCEPCION:

                                        A-  METODOLOGIA:

         El presente ensayo contempla los siguientes temas:  Consideraciones previas; antecedentes (la Constitución de 1886, jurisprudencia constitucional de la Corte S. de J., la Constitución de 1991, jurisprudencia de la Corte Constitucional); la propuesta del Gobierno del Presidente Ernesto Samper Pizano; y conclusiones.  

                            B- CONSIDERACIONES PREVIAS:

         1)  El Gobierno Nacional ha propuesto un proyecto de reforma constitucional a la Carta Política de 1991. Entre los puntos que se destacan se halla el de la limitación al control jurisdiccional de constitucionalidad que corresponde a la Corte Constitucional, respecto de la competencia que ejerce sobre los decretos legislativos, mediante los cuales se declaran los estados de excepción (de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica).  El Gobierno pretende que dicha Corte no pueda conocer de las motivaciones de los decretos citados y, por ende, no sean objeto de control, preservando así su intangibilidad jurídica.    

         2)  Evidentemente se trata de una clara y ostensible limitación jurídico-política a la jurisdicción constitucional y al control de constitucionalidad en Colombia.  

                                       C-  ANTECEDENTES:

         1)  La Constitución de 1886:

         La anterior Carta Política consagraba el estado de sitio como mecanismo para restablecer el orden público cuando fuere alterado por guerra exterior y conmoción interior.  Como en la práctica hasta 1968 se utilizó también esa figura para conjurar las crisis de carácter económico, el Constituyente de ese año consagró el estado de emergencia económica y social (Art. 122) distinguiéndolo del estado de sitio (Art.. 121).   

         2)  Jurisprudencia constitucional de la Corte S. de J.:

         La jurisprudencia constitucional de esta Corte reiteradamente sostuvo que no tenía competencia para adentrarse en el estudio y análisis de las circunstancias fácticas que dieran lugar a las motivaciones de los decretos legislativos de declaratoria de los estados de sitio y de emergencia económica y social, así como al levantamiento de dichas medidas. 

         En efecto, en sentencia del 15 de octubre de 1974, la Sala Plena de esa Corte, con ponencia de los Magistrados José Gabriel de La Vega y Eustorgio Sarria, expresó lo siguiente:

                   "3. El decreto inicial que declara el 'estado de emergencia económica' es un acto conjunto del jefe del Estado y los ministros, sometido al control de la Corte en los términos del artículo 214 y del parágrafo del artículo 122, y cuya revisión no puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido para declararla, pues tomar esa decisión es potestativa del gobierno, de modo discrecional.

                   "(...).

                   "(...) corresponde a la Corte, en armonía con el parágrafo del artículo 122, comprobar, de modo objetivo, su cumplimiento, sin que le sea permitido adentrarse en consideraciones de orden económico, social o fiscal". (Los destacados son míos).

              Y en relación con la suspensión o levantamiento del estado de sitio, la Sala Plena de la misma Corte en sentencia de abril 23 de 1974, M.P.: Luis Sarmiento Buitrago, expresó :

                   "(...).  La revisión de la Corte no puede comprender el estudio de los motivos que haya tenido el Gobierno para suspender el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del Gobierno, de modo discrecional (...)".(Los destacados son míos).  

         Finalmente, con respecto a la declaratoria de emergencia económica y social, la citada Corte, en sentencia de marzo 6 de 1986, con ponencia de Hernando Gómez Otálora, expresó:

                   "(...).

                   "Empero, una respetable jurisprudencia de la Corte sostenía desde cuando por primera vez se hizo uso del excepcional instrumento, en 1974 (C.S.J. Sala Plena, sentencia de octubre 15 de 1974; C.S.J. Sala Plena, sentencia del 15 de febrero de 1983), ha venido sosteniendo la tesis de que, aunque la competencia general que le confiere la Constitución la obliga a examinar los aspectos formales del decreto declaratorio, por ser éste el acto por medio del cual el Gobierno declara el estado de emergencia es un acto cuyos fundamentos fueron estudiados (previamente) por el Consejo de Estado y que compromete la responsabilidad política del Presidente de la República y de todos sus ministros.  Solamente esos altos funcionarios de la administración disponen de la información, y los elementos valorativos necesarios para determinar si se dan y en qué medida los hechos perturbatorios, las crisis o amenazas de crisis económicas o sociales o la calamidad pública que configuran la emergencia; no corresponde a la Corte entrar en investigaciones ni en valoraciones de carácter social o económico tendientes a establecer la presencia y magnitud de los hechos invocados por el Ejecutivo.

                   "La Corte sigue estimando acertada esta doctrina y, por tanto, considera que en el presente caso su competencia no va más allá de la verificación de los requisitos de forma o externos, sin profundizar en estudios sobre la materia contenida en el decreto que se examina (...)". (Los destacados son míos).

         3)  La Constitución de 1991:

         El Constituyente de 1991 fue innovador al establecer los siguientes estados de excepción: El de guerra exterior (Art.. 212), de conmoción interior (Art. 213) y de emergencia (Art.215). Veamos:

                   a-  Estado de guerra exterior:  "Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad" (Art. 212).

                   b-  Estado de conmoción interna:  "En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.  Mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos" (Art. 213).

                   c-  Estado de emergencia económica, social y ecológica: "Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los Art. 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos" (Art. 215).    

         Es importante distinguir los decretos legislativos mediante los cuales se declara el estado de excepción y los decretos legislativos que el gobierno expide durante su vigencia.  Unos y otros decretos están sometidos al control oficioso y posterior de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, para cuyo efecto el Presidente los deberá remitir a dicha Corporación al día siguiente de su expedición.

         Los estados de guerra exterior y de conmoción interior deben observar las reglas contenidas en el Art. 214 de la Constitución, tales como que los decretos legislativos que se expidan durante cualquiera de los citados estados de excepción, además de llevar la firma del Presidente y todos sus ministros, deberán "referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción" (núm. 1).