Año 1 Número 1, Segundo Semestre de 2006, Bogotá D.C.

 

DOCTRINA, CONCEPTOS Y OPINIONES

 

Acciones Complementarias

 

• Sistema de Alertas Tempranas

 

El Sistema de Alertas Tempranas, coordinado por la Defensoría del Pueblo, se alimenta de diversas fuentes, de manera que cualquier persona, natural o jurídica, nacional o internacional puede dar información sobre hechos potenciales de desplazamientos. La Defensoría del Pueblo esta encargada de garantizar la confidencialidad de quien reporte las alertas, y, con base en el análisis de un comité conformado por delegados de entidades estatales, ONGs y agencias internacionales, convocados por ésta, y la fuerza pública cuando sea del caso, tiene la finalidad de definir las acciones a seguir para que se informe a las entidades responsables de actuar. Un ejemplo claro es el reciente llamado de la Defensoría a los ministerios del Interior y de Defensa para que establezcan mecanismos de seguimiento frente a los avisos emanados del Sistema de Alertas Tempranas.

 

• Desplazamiento Preventivo

 

Con el fin de prevenir la victimización de las poblaciones más vulnerables por su ubicación dentro del territorio nacional, el gobierno ha impulsado un mecanismo amparado por el Derecho Internacional Humanitario que se conoce como “Desplazamiento Preventivo”48. Los casos más recientes en lo corrido del 2004, son los Departamentos de Caquetá y Guaviare, donde según reportes recientes, fueron desplazadas unas 900 familias gracias a la información suministrada por organismos oficiales, de posibles atentados o tomas de los grupos armados al margen de la ley, igualmente por la permanente tensión del orden público.

 

Balance de las Estrategias Actuales

 

Para no caer en el señalamiento de mecanismos legales de carácter general, cuya aplicación está sujeta como siempre a la ambigüedad o a la insuficiencia, precisamos algunos apuntes de las políticas del actual gobierno en materia de desplazamiento, tal vez como excusa, quizá como premisa para aterrizar en el objetivo principal de este documento, cual es definir la responsabilidad del Estado por causa de este flagelo. En este aparte se analizan cuatro aspectos de la actual política estatal: el dilema entre la oferta estatal de servicios o programas y la desarticulación sectorial territorial de los mismos, el énfasis casi exclusivo en la atención de emergencia en detrimento de la estabilización socio-económica (soluciones duraderas), el énfasis en los retornos frente a la débil respuesta para la integración local en el sitio de recepción, y al reasentamiento la Población Desplazada y, finalmente, la política de retornos.

 

• El Dilema Entre La oferta y Desarticulación Sectorial-territorial de la Política Durante el presente gobierno, no se han logrado resolver los problemas que obstaculizan la adecuada coordinación entre los diferentes sectores (ingresos, empleo, vivienda, salud, educación, etc.) para ofrecer a la Población Desplazada una respuesta integrada, y tampoco los que impiden articular adecuadamente el nivel sectorial-nacional de la política con el nivel territorial. La prestación de la Asistencia Humanitaria de Emergencia se ha centralizado en la Red de Solidaridad Social, y la oferta en los programas de restablecimiento (salud, educación, vivienda, estabilización socioeconómica, etc.) ha estado dirigida predominantemente a atender demandas individuales de manera fragmentada, desvirtuándose el enfoque inicialmente prevalente de generar una respuesta a través de operaciones integrales de retorno o relocalización de la Población Desplazada, dentro de las cuales se articularan los diferentes elementos sectoriales.

 

Adicionalmente, no existe un sistema de seguimiento y evaluación, con indicadores específicos, que permita la adecuada rendición de cuentas por parte de las entidades obligadas a prestar atención a los desplazados. Con el fin de introducir correctivos a esta situación, el gobierno del Presidente Uribe se ha propuesto dos iniciativas: a) Formular el nuevo Plan Nacional e implementar el sistema de seguimiento y evaluación de la política pública, y b) poner en marcha estrategias para estimular la descentralización en la formulación y gestión de la política, principalmente la de la estabilización económica de la Población Desplazada a través de un enfoque regional, así como la generación de espacios para la participación de la sociedad civil (en particular de la población desplazada) y la generación de alianzas público-privadas49.

 

De otro lado, el hecho de que la responsabilidad de la asistencia a la Población Desplazada para la generación de ingresos, vivienda, salud, atención psicosocial y educación se han transferido totalmente a las instancias sectoriales, y que dicha asistencia está siendo tramitada a través de los instrumentos, canales y procedimientos genéricos para la población pobre y vulnerable, ha hecho más difícil que en el pasado la integración, articulación y coordinación de todas esas respuestas en una misma región o ciudad, para una misma familia o comunidad desplazada.

 

Así, las expectativas están puestas en la eficacia del nuevo Plan Nacional para garantizar la integridad sectorial y territorial de la respuesta estatal.

• Prioridad en la Atención de Emergencia excluyéndose la Estabilización Socioeconómica y la Prevención del Desplazamiento Al examinar la ejecución de la política durante los años 1999 a 2002, se concluye que se hizo más énfasis en la atención humanitaria de emergencia, que fueron muy modestos los resultados en cuanto a la estabilización socioeconómica de la Población Desplazada, y prácticamente nulos los resultados en prevención del desplazamiento. Así, la cobertura del primer componente alcanzó el 43,5%, mientras que la del segundo apenas ascendió al 10%, de acuerdo con las estimaciones de la Red de Solidaridad Social. Adicionalmente, fueron muy débiles los avances en la descentralización de la política, en la participación de la sociedad civil y en la organización de la Población Desplazada.

 

De otro lado, aún no se toman acciones para resolver la brecha entre la atención humanitaria de emergencia y la provisión de soluciones duraderas, en dos sentidos: a) la diferencia entre el número de familias que reciben asistencia de emergencia y el número (muchísimo menor) que reciben asistencia para estabilización socioeconómica; y b) la discontinuidad temporal entre la finalización de la asistencia de emergencia y la iniciación de la provisión de ayuda para la estabilización.

 

• Prioridad a los retornos sobre la integración local y el reasentamiento Finalmente, vale la pena analizar otra dimensión del balance de la política, la referente a las distintas modalidades de estabilización socioeconómica de la Población Desplazada: el retorno, la estabilización en el sitio de recepción (integración local) y la reubicación en un tercer sitio diferente al de origen y al de recepción (reasentamiento). A este respecto, el gobierno ha planteado que el eje básico de su política será el retorno de la Población Desplazada, pero focalizado en ciertas regiones de importancia estratégica. Con mucho menos énfasis, busca realizar algunas operaciones de integración local para una pequeña parte (aproximadamente el 10%) de la población reasentada en las cuatro principales ciudades receptoras (Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla) y no ha planteado metas explícitas en cuanto al reasentamiento. Esta política ha recibido críticas frente al campo de los derechos, en relación con que la política debería incluir igualdad de oportunidades para el retorno, la integración local (en el sitio de recepción) o el reasentamiento en un tercer sitio.

 

• La política de retornos Aún es necesario que los programas de retorno especifiquen la información completa sobre la situación en el lugar de retorno (situación de seguridad, situación económica, etc), sobre el contenido y alcance específicos de los programas y proyectos del retorno, y sobre los planes de desarrollo que en dicha región se estén implementando. Las condiciones de seguridad son la premisa para generar la confianza en la población migratoria.

 

El gobierno se había planteado inicialmente la meta de retornar a 30,000 familias en el primer año (agosto de 2002 a agosto de 2003), pero luego se replanteó para ser alcanzada entre 2003 y 2006. Se hablo al principio de promover “retornos planificados” a regiones estratégicas (por ejemplo, en Noviembre de 2002 se iniciaron exploraciones para el caso del Oriente antioqueño) de poblaciones desplazadas desde hace tiempo (más de un año).

 

Sin embargo, no se han dado hasta ahora las condiciones de seguridad y de capacidad de control territorial por parte del Estado que permitan implementar un programa sostenido y de promoción de tales “retornos planificados” tendientes a garantizar, en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, el retorno de las familias que se han desplazado colectiva o individualmente durante un período prolongado. A su turno, la Red de Solidaridad Social ha venido promoviendo predominantemente las operaciones de “retorno rápido”, es decir el pronto retorno (2 o 3 semanas después de ocurrido el desplazamiento) de comunidades desplazadas masivamente; desde agosto de 2002, se reporta que se ha organizado el retorno de 8,207 familias en 65 eventos masivos de retorno. Simultáneamente, existe en la mayor parte de los actores humanitarios la convicción de que (aunque no hay estadísticas) la ausencia de una oferta estatal de atención diferente a la de los retornos en la mayoría de las regiones y ciudades del país, y/o la promoción prioritaria de ésta frente a otras opciones como la integración local y el reasentamiento, ha inducido la proliferación de retornos individuales (“gota a gota”) espontáneos, sin acompañamiento del Estado y sin el cumplimiento de las suficientes garantías, en particular respecto a la seguridad y a la dignidad. El abandono del estado frente a la vulnerabilidad de muchas familias apunta hacia su responsabilidad por la carencia de respuestas ágiles y eficaces para restablecer unas condiciones mínimas de seguridad y calidad de vida, a las familias desplazadas. Actualmente, el gobierno ha planteado que la implementación de las diferentes estrategias y políticas en coordinación con las diferentes instituciones encargadas de la atención integral de los desplazados, ha permitido reducir en un 40% el desplazamiento forzado en Colombia50. Sin embargo, reconoce que es necesario continuar con el proceso de consolidación de un marco institucional, el fortalecimiento de los sistemas de información y la definición de mecanismos que faciliten la participación de ONGs, sector privado y agencias internacionales, en alianza con las instituciones del Estado.

 

 

LA RESPONSABILIDAD ESTATAL

 

Antes de entrar al estudio de cómo se configurarían los elementos de la responsabilidad estatal, es claro de conformidad con lo anotado hasta ahora, que el Estado tiene unas obligaciones legales y constitucionales en relación con los desplazados internos. El marco normativo ya citado, y las acciones involucradas en un plan de acción para la atención integral de la población desplazada son un presupuesto de que el aparato institucional despliega todo lo que la ley le ha designado para el efecto, en el cumplimiento de unas tareas para el logro de los fines que la Carta Política le impone a esa organización institucionalizada que llamamos Estado.

 

Es igualmente claro, que la discusión relevante en términos de la política pública está referida a cuántas personas es necesario atender, y cuándo se considera que cada una de ellas no requiere más atención por haber superado su situación de desplazamiento.

 

En el fondo de todo lo anterior, subyace en la política pública una tensión entre un enfoque de derechos tendiente a garantizar la reparación integral de los derechos de la población desplazada, y un enfoque de asistencia social que busca únicamente la sola satisfacción de sus necesidades básicas dentro de un esquema convencional de atención a población vulnerable. Dicha tensión está generada por el hecho de que la escasez de recursos presupuestales estatales induce a las respectivas entidades estatales a supeditar el reconocimiento de los derechos a la disponibilidad fiscal y/o a las capacidades técnicas o administrativas. El punto clave radica en que, de acuerdo con los Principios Rectores del Desplazamiento, con la legislación colombiana, y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la superación de la situación de desplazamiento no se cumple únicamente con la satisfacción de las necesidades materiales (ingresos, vivienda, salud, educación, etc.) y la estabilización de las personas. Según ésta perspectiva, el desplazamiento forzado es un delito expresamente castigado por la legislación internacional y nacional51 en el cual no sólo le cabe responsabilidad al agente causante del desplazamiento, sino también eventualmente al Estado por omisión en el cumplimiento de su deber.

 

Por lo tanto, además de la estabilización social y económica, deben también cumplirse los principios del derecho a la verdad (esclarecimiento de los hechos), a la justicia (identificación y sanción de los culpables de acuerdo con la legislación vigente) y a la reparación (reparación moral, restitución de los bienes perdidos y resarcimiento de los perjuicios causados) 52

 

Sin embargo, existe en muchos actores del ámbito humanitario la convicción de que paralelamente con el desarrollo normativo y con la jurisprudencia, que están inspirados en un enfoque derechos, en la práctica de la política pública prima el imperativo fiscal y el enfoque de asistencia social.

 

Las impresiones de estamentos internacionales como ACNUR, aunque existen normas jurídicas y jurisprudencia, que refrendan el enfoque de reconocimiento de derechos y el carácter humanitario de la respuesta (la cual implica eficacia y prontitud) que debe dar el Estado a la población afectada por el desplazamiento forzado que queda en condición de vulnerabilidad, la gran mayoría de los desarrollos instrumentales de la política (por ejemplo, los decretos y normas reglamentarias de la Ley 387, los protocolos de atención, los procedimientos, etc.) todavía están concebidos y diseñados bajo un paradigma de pura asistencia social regular a grupos vulnerables y para operar en circunstancias de normalidad, de modo que no permiten a las entidades estatales del Sistema Integral de Atención de la Población Desplazada, responder de manera ágil, efectiva y oportuna a la Población víctima en medio de un conflicto armado que además es creciente.

 

En síntesis, el Estado, sin negar nominalmente la vigencia de los derechos de la Población Desplazada, se ha limitado a tratar de atender el aspecto puramente asistencial relacionado con los derechos sociales y económicos (atención en salud y educación, vivienda, tierras y generación de ingresos), pero aún así, condicionándolos a la disponibilidad de recursos. Esta situación ha conducido a que numerosas familias desplazadas hayan venido apelando crecientemente al uso de la tutela, como mecanismo para lograr el reconocimiento de dichos derechos sociales y económicos, con el consiguiente desgaste de las instituciones y la deformación del esquema deatención.

 

De acuerdo con informes de la Red de Solidaridad Social, en un lapso de 27 meses (entre enero de 2000 y marzo de 2002) esta entidad recibió un total de 937 tutelas, de las cuales 909 (o sea el 97%) se referían a reclamaciones de la Población Desplazada, es decir un promedio de 33,6 tutelas mensuales, más de una por día53.

 

Durante el primer año del gobierno del Presidente Álvaro Uribe, pudo evidenciarse no sólo, la gran debilidad del sistema de justicia para garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, sino que se hizo mucho más marcado el condicionamiento de la atención de la Población Desplazada a las restricciones fiscales, por ejemplo: fueron escasos los resultados en cuanto al castigo del desplazamiento forzado, y de otros delitos conexos como el genocidio, la desaparición forzada y la tortura; la insistencia del gobierno (a iniciativa del anterior Ministro de justicia y del interior) de excluir de la tutela la reclamación de los derechos de segunda generación en conexidad con los llamados fundamentales o de primera generación, como una medida para reducir el impacto de tales reclamaciones sobre las finanzas públicas; la disminución por parte de la Red de Solidaridad Social del alcance de las ayudas, apoyándose en las limitaciones presupuestales y en la falta de coordinación del Sistema Integral de Atención a la Población Desplazada en los diferentes programas, como la ayuda psicosocial, el auxilio funerario, y la obtención de documentos de identidad, tópicos que hacen parte de lo que se conoce como Atención Humanitaria de Emergencia, se redujeron igualmente los aportes para seguridad alimentaria, microcréditos; entre otras.

 

Casi dos años después de promulgado un nuevo Plan de Acción para la prevención y atención del desplazamiento forzado mediante el Documento CONPES 3057 del 10 de noviembre de 1999, el propio Departamento Nacional de Planeación en el Documento CONPES 3115 del 15 de mayo de 2002, reconoció que los procedimientos para el acceso de la población desplazada a programas de inversión a través de entidades del orden nacional, han sido restrictivos. En algunos programas a los cuales se accede por demanda, como es el caso de los créditos para actividades productivas, subsidios o acceso a tierras y a vivienda, los mecanismos de focalización no contemplan canales especiales de acceso para la población desplazada54.

 

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48 Artículo 17, Protocolo II, Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949.

49 En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario, en el acápite sobre la protección y promoción de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, justifica la política de seguridad democrática frente a la atención y prevención del desplazamiento forzado.

50 Discurso del Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez, ante la Asamblea General de la ONU, 59º periodo de sesiones, celebrado en Nueva York, 29 de septiembre de 2004.

51 Artículo 180 de la ley 599 de 2000 o Código Penal.

52 Debe agregarse también, el reconocimiento de los derechos sociales y económicos de la población desplazada, los cuales tienen un carácter progresivo, están ligados a la noción de reparación y están garantizados por la constitución como para cualquier ciudadano.

53 Red de Solidaridad Social, Informe de Empalme, julio de 2002.

54 Documento CONPES 3115 de mayo 15 de 2002, Parte II: Antecedentes, literal B: Ejecución y obstáculos al cumplimiento del CONPES 3057 de 1999  

 

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