Año 1 Número 1, Segundo Semestre de 2006, Bogotá D.C.

 

DOCTRINA, CONCEPTOS Y OPINIONES

 

ACCIONES DEL ESTADO

 

Las Medidas Contempladas y el Marco Jurídico La formulación de políticas y las acciones de respuesta del gobierno colombiano frente al desplazamiento se han dado a través de varios documentos CONPES, el primero de ellos, el 2804 de 1995, que bien intencionado, fue cuestionado por adolecer de bases claras para la gestión y  coordinación interinstitucional, de información y de financiación44; en un intento por superar dichas deficiencias, surge un segundo documento, el 2924 de 1997, que estableció un sistema nacional para abordar el tema del desplazamiento interno y elaborar una estrategia de prevención, prestación inmediata de asistencia, y consolidación y estabilización económica. Las políticas e iniciativas contenidas en ambos documentos así como las formuladas en varios decretos, fueron compiladas y concretadas en un Plan Nacional de Atención a los Desplazados Internos, mediante la expedición de la Ley 387 de 1997; para la aplicación de los mecanismos propuestos en la ley, se expidió el decreto 173 de 1998, que creó el Plan de Acción a implementar, además se expidieron otros decretos reglamentarios de los cuales se hará mención en el transcurso de este acápite del documento. Igualmente, y como ampliación de las políticas diseñadas, surgen otros dos documentos CONPES, el 3057 de 1999 y el 3115 de 15 de mayo de 2002. Las estrategias se han concentrado en lograr el retorno voluntario o el reasentamiento de la población desplazada, la recuperación de una base económica para las familias y el desarrollo de las zonas expulsoras y receptoras. Sin embargo, estas políticas han enfrentado una dispersión de competencias (19 entidades públicas involucradas aproximadamente), así como la ausencia de un sistema de seguimiento y de un sistema de indicadores de gestión que permitan definir responsabilidades institucionales y generar un marco para la rendición de cuentas.

 

Igualmente, la concentración de actividades en las instituciones del Estado ha impedido articular y complementar sus acciones con las de organizaciones no gubernamentales (ONG) y agencias internacionales con amplia experiencia, quienes adicionalmente se han convertido en grandes veedoras del gobierno, en el seguimiento al desarrollo del fenómeno del desplazamiento en Colombia. Lo que equivale a que se debe trabajar en mejorar la oferta institucional que canalice los esfuerzos técnicos y financieros de forma más equitativa entre las regiones45.

 

En los últimos años, con el objetivo de fortalecer la acción del Estado frente al desplazamiento forzado y lograr una eficiente coordinación entre todas las entidades que participan, se ha mejorado el marco institucional, en los siguientes aspectos: Mediante el Decreto 489 de 1999, se designó a la Red de Solidaridad Social (creada desde el año 1994 para atender las necesidades de los grupos más vulnerables de la sociedad) como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, y que vino a asumir las funciones del entonces Consejero Presidencial para los desplazamientos internos, creado mediante decreto 1165 de 1997. Mediante el Decreto 1547 de agosto de 1999, se trasladó el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada, del Ministerio del Interior a la Red de Solidaridad Social.

 

Se trasladó el Registro Nacional para la Población Desplazada del Ministerio del Interior a la Red de Solidaridad Social. El registro se está desarrollando mediante un esquema descentralizado, a través de las delegaciones departamentales.

 

Se conformó entre la Red de Solidaridad Social y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) una Unidad Técnica Conjunta (UTC) con el fin de contar con una instancia técnica calificada en el diseño y puesta en marcha de esquemas de operación. El objetivo es brindar apoyo inmediato en asistencia humanitaria de emergencia, desarrollo jurídico, sistema de registro, información, seguimiento y evaluación; así como asesoría en retorno, reubicación y cooperación internacional.

 

Adicionalmente, se han venido suscribiendo acuerdos de intención (similares a los celebrados en octubre de 1996 y enero de 1999), para recibir cooperación del ACNUR para el tratamiento del desplazamiento en las fronteras del país con Venezuela, Panamá y Ecuador. También se están poniendo en operación dos nuevas delegaciones subregionales de la Red de Solidaridad Social en Barrancabermeja y Apartadó para atender el desplazamiento en el Magdalena Medio y el Urabá, y se encuentran en proceso de instalación y fortalecimiento las Unidades de Atención Integral a la Población Desplazada en Quibdo, Medellín, Cali, Soacha, Santa Marta, Cartagena, Barranquilla y Villavicencio. Se han invertido aproximadamente $7.500 millones, de los cuales cerca de $5.600 millones corresponden a inversión de la Red de Solidaridad Social y el resto a aportes de otras entidades.

 

Componentes Generales del Plan de Acción

 

En el marco del Plan nacional de Atención Integral a la Población Desplazada definido en la ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, los objetivos de la política gubernamental para atender a las victimas del desplazamiento han perseguido: a) enfrentar las causas estructurales del fenómeno del desplazamiento, b) trascender el tradicional enfoque asistencialista y puramente de emergencia, c) fortalecer las capacidades de las comunidades afectadas, d) abordar el diseño y la ejecución de las acciones bajo un enfoque poblacional y territorial consistente con la heterogeneidad del fenómeno del desplazamiento forzado, y e) involucrar a la sociedad civil y al sector privado en la ejecución de acciones.

 

El Plan de Acción, se dirige, en primera instancia, a fortalecer los mecanismos de prevención del desplazamiento y a promover y garantizar la consolidación del retorno voluntario; busca mejorar igualmente las acciones transitorias de atención humanitaria de emergencia, proteger a los afectados y reubicar y estabilizar socioeconómicamente a la población desplazada. En segundo lugar, el plan prevé un conjunto de acciones complementarias: fortalecer el marco institucional y consolidar el sistema de información. Tal como lo prescriben los artículos 9 y siguientes de la ley 387 de 1997.

 

Mecanismos de la Ley 387 de 1997

 

En resumen, esta ley que vino a generar la expedición de una serie de decretos reglamentarios, concibe entre otros mecanismos: a) unos principios que orientan la aplicación e interpretación de la ley; b) la creación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Des plazada; c) la creación del Consejo Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, como órgano consultivo y asesor encargado de formular las políticas para la implementación del plan en los niveles regional y local, presidido por un delegado del presidente, e integrado además por los ministros y sus delegados, directores de departamentos administrativos, los consejeros presidenciales para la paz y los derechos humanos, el defensor del pueblo y el gerente de la Red de Solidaridad Social. No se menciona en la ley a la Procuraduría general de la Nación ni a las personerías, pero se trata lógicamente de otra entidad con obligaciones frente a los desplazados por su deber de vigilar el respeto  por los derechos humanos, cuando su vulneración pueda provenir del incumplimiento de sus funciones legales, por parte de las entidades vinculadas al tema del desplazamiento; e) la creación de los Comités municipales, Distritales y departamentales para brindar apoyo al Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada presididos por los gobernadores y alcaldes respectivos; f ) el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada cuyos objetivos y componentes, como ya se anotó, fueron adoptados mediante le decreto 173 de 1998; g) la creación de una Red Nacional de Información para la Atención de la Población Desplazada; h) la creación de un Observatorio del Desplazamiento Interno Por la Violencia; i) la Atención Humanitaria de Emergencia, de la cual se hablará más adelante; j) la relación de instituciones comprometidas con la atención integral a la población deslazada; k) la creación de un Fondo Nacional para la atención integral de la población desplazada, con el fin de garantizar los  recursos para la promoción de los diferentes programas de atención y prevención, y cuya organización y funcionamiento se estableció mediante el decreto 501 de 1998.

 

La Atención Humanitaria de Emergencia

 

En el primer espacio de tiempo en el que las personas huyen de su lugar de origen, son personas vulnerables, asustadas, en condiciones mínimas de subsistencia material. Los más damnificados son los niños, las mujeres jefe de hogar, (algunas de ellas viudas dentro de los hechos que originaron el desplazamiento), los ancianos y las personas discapacitadas. A las acciones encaminadas a atender las necesidades básicas, protegiendo la vida de los afectados y buscando comenzar una segunda fase de estabilización, se les ha denominado, Atención Humanitaria de Emergencia. La estrategia de atención humanitaria del Gobierno dispone la atención diferencial por grupos vulnerables para brindar apoyo inmediato que permita superar estas condiciones y suministrar los servicios sociales básicos que cubran las necesidades de socorro y subsistencia, dicha estrategia, corresponde a un enfoque que el gobierno ha llamado “Discriminación Positiva”, que básicamente consiste en ponderar la ayuda a los más necesitados de entre los necesitados.

 

Así, la ayuda consiste en la prestación temporal de asistencia en nutrición, refugio y salud, también la provisión de asentamientos temporales que cuenten con servicios básicos bajo estándares mínimos de calidad, aunque la realidad ha demostrado que en su afán por huir de la violencia, muchos desplazados se ven obligados a asentarse en lugares con pésimas condiciones de habitabilidad, debido a la poca infraestructura con que cuentan ciertos municipios receptores, para la atención de estas personas. Igualmente, se contempla la elaboración de diagnósticos sobre el estado de salud de la población, así como la atención y el control de las enfermedades contagiosas, el cuidado médico apropiado y la educación en salud e higiene.

 

El Acceso a Tierras

 

Como incentivos para el retorno voluntario, la Red de Solidaridad Social tiene entre sus funciones, coordinar con el Ministerio de Agricultura, el INCORA y el Ministerio del Interior la definición, diseño e implementación de un procedimiento especial para la identificación de los derechos y títulos de propiedad de la población que retorna, con el fin de devolverles la tierra que temporalmente perdieron como consecuencia directa del desplazamiento. Igualmente, se han previsto mecanismos para clarificar la propiedad de las mejoras y establecer esquemas de compensación de bienes inmuebles abandonados como parte de pago de nuevos predios. La Red de Solidaridad Social debe promover la prestación de asesoría jurídica a los desplazados en materia de tierras. Para los procesos de reubicación rural, la Red de Solidaridad Social, el Ministerio de Agricultura y el INCORA son los encargados de definir los procedimientos especiales para: a) facilitar el acceso a tierras; b) titulación de baldíos; c) creación y desarrollo de zonas de reserva campesina; y d) arrendamiento de predios con opción de compra y otras formas de usufructo que no impliquen titulación.

 

En un país como el nuestro, donde el control de la tierra pesa tanto en el conflicto, un proceso equitativo de reforma y distribución de la tierra reviste especial importancia para hallar una solución duradera.

 

Vivienda rural y urbana

 

En una labor conjunta, La Red de Solidaridad Social, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo, y el Departamento Nacional de Planeación deben diseñar un esquema flexible para facilitar el acceso a una solución habitacional para aquellas familias desplazadas que, por razones de seguridad, no pueden regresar a su sitio de origen o no pueden acceder a tierra. Dicho esquema debe tener en cuenta varios aspectos como:  ) incorporar la aceptación de los bienes inmuebles perdidos por la población desplazada como aporte al esquema de soluciones ha bitacionales; b) promover la construcción y/o reparación de vivienda a través del programa de generación de empleo de emergencia, así como el de alimentos por trabajo (a través del convenio de la Red de Solidaridad Social con el Programa Mundial de Alimentos); y c) definir mecanismos especiales de acceso al crédito para apoyar la reparación de viviendas que hayan quedado inhabitables como consecuencia del conflicto armado. Actualmente la Red de Solidaridad dispone de recursos adicionales según sea la fase del desplazamiento . En materia de prevención , las principales fuentes de financiación son el Plan Colombia46, la misma Red y la ayuda internacional, en cuanto a asistencia humanitaria, las fuentes son el Fondo Nacional de Desastres, el programa de Donación de la Red y los fondos municipales , nacionales e internacionales destinados a la prestación de socorro a los desplazados internos. En la fase de soluciones definitivas, los programas se financian del Plan Colombia, los fondos sectoriales destinados a los desplazados internos y la ayuda internacional47

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44 Informe de la Presidencia, citado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer Informe.

45 Agricultura y Desarrollo Económico, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Red de Solidaridad Social y Sena

46 El Plan Colombia contiene estrategias en diez aspectos principales incluida la paz, el desarrollo económico, la lucha contra el narcotráfico y los derechos humanos.

47 Fuente: Red de Solidaridad Social. 

 

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